党的组织制度和党内基层民主建设的创新实践

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之十——

党的组织制度和党内基层民主建设的创新实践

——关于十七大以来党的组织制度和党内基层民主建设情况的调研报告

中央组织部组织一局

北京市顺义区石园西社区召开党员大会评议党支部班子。

　　十七大以来，党中央高度重视党的组织制度和党内基层民主建设，从加强党的执政能力建设和先进性建设的战略高度，作出统一部署、提出明确要求、切实加以推进。在党中央坚强领导下，各级党组织以改革创新精神推进党的组织制度和党内基层民主建设，党的组织制度进一步完善，党内基层民主进一步发展，党的生机活力进一步增强，为推进党的建设新的伟大工程、开创中国特色社会主义事业新局面提供了坚强保证。

　　党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。党的十七大以来，党中央高度重视党的组织制度和党内基层民主建设，提出党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证；要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐；尊重党员主体地位，保障党员民主权利；健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化等一系列科学论断，为推进党的组织制度和党内基层民主建设指明了方向。在党中央的坚强领导下，党的组织制度和党内基层民主建设扎实推进，取得丰硕成果。为认真总结十七大以来党的组织制度和党内基层民主建设取得的成效和经验，我们组织力量深入地方和基层，采取座谈研讨、个别访谈、问卷调查等方式深入调研，听取党员、干部和群众的意见建议，在认真分析研究的基础上，形成了调研报告。

　　党的代表大会制度建设迈出新步伐

　　党的代表大会制度，是党的一项带根本性的组织制度。十七大以来，各地严格遵循党章，按照中央要求，坚持和完善党的代表大会制度，积极探索代表发挥作用的途径和方式。

　　一是落实党代表大会代表任期制。

　　中央高度重视党代表大会代表任期制工作。党的十六大提出“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”后，中央采取一系列措施发挥党代表大会代表的作用。党的十七大作出党的各级代表大会代表实行任期制的决定，并写入党章。2008年，中央印发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》。中央组织部认真贯彻落实中央精神，及时宣传解读条例，开展专项调研督查，总结推介典型经验，定期研究分析问题，切实加强具体指导，推动代表任期制工作健康有序开展。地方各级党委认真贯彻中央要求，加强领导和指导，精心组织实施，积极探索创新，基本实现各级代表有序参与常态化、代表作用发挥经常化、代表联络服务规范化，代表任期制工作取得明显成效。截至目前，共有27个省（区、市）制定出台了贯彻落实代表任期制暂行条例的实施办法；20个省（区、市）、174个市（州）、780个县（市、区）成立了党代表大会代表联络工作机构，分别占总数的64.5%、46.5%、27.9%。365个市（州）、2684个县（市、区）探索建立了代表提案和提议、调查研究、列席党委有关会议、联系服务党员群众等配套工作制度。其中，有7个省、175个市（州）、1436个县（市、区）建立代表提案制度，共收到省党代表提案493件、市党代表提案6391件、县党代表提案6.07万件；各级党委共组织省党代表调研835次，市党代表调研1.18万次，县党代表调研4.84万次；列席同级党委各类会议的省党代表有4923人次，市党代表有8.95万人次，县党代表有54.5万人次；省党代表共联系党员群众7.85万人，市党代表联系党员群众93.2万人，县党代表联系党员群众398.9万人。

　　二是做好代表选举工作。

　　严格按照党章和党内有关规定，认真做好代表选举工作，增强了代表的政治先进性和党员代表性。注重扩大代表选举中的民主。采取自下而上、上下结合、反复酝酿、逐级遴选的办法，广泛发动基层党组织和党员参与代表选举。参与党的十八大代表人选推荐提名的党员比例达98%，代表选举的差额比例多于15%；各省（区、市）党代表大会代表选举的差额比例由上次换届的26.4%提高到28.7%，各市、县党代表差额比例平均为22.3%、21.7%。注重提高代表素质、改善代表结构。各级党组织严格代表条件，把好思想政治素质关，注重对代表人选“德”的考察，注重推荐带头创先争优、勤奋敬业，在生产和工作中做出显著成绩，具有较强议事能力和联系服务群众能力的优秀党员作为代表人选。党的十八大代表人选实行差额考察，31个省（区、市）代表人选差额考察的比例平均达13.4%，并对代表候选人初步人选名单进行公示。加大从生产和工作一线推选代表力度，重点提高工人、农民代表比例。党的十八大代表中，生产和工作第一线党员占30.5%，比十七大时提高了2.1个百分点；代表中的工人党员比例有较大幅度提高，由十七大时的51名增加到169名（包括农民工党员26名），占7.4%。这次党委换届的31个省（区、市）党代表大会代表中，生产和工作第一线党员占33.4%，比上届提高2.2个百分点。

　　三是选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。

　　党的十六大提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，党的十七大提出“选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”。各地按照中央要求，在一些县（市、区）试行党代表大会常任制。试行党代表大会常任制的县（市、区）落实代表任期制，建立党代表大会年会制，在年会的内容和程序、代表发挥作用的途径和方式以及工作机制等方面进行了积极探索，积累了新的经验。在会议内容上，一般包括审议上年度党委和纪委工作报告，讨论和决定重大问题；有的地方还开展了代表提案工作、民主评议党委和纪委领导班子及其成员、安排代表作大会发言等。在会议组织上，一般不设主席团，会议由县（市、区）党委主持。在会议时间上，普遍为年底或年初，安排在人代会、政协会之前召开，会期一般为一至两天。同时，一些地方还选择部分乡镇开展党代表大会常任制试点。

　　党内选举制度改革取得新进展

　　改革党内选举制度是党的十七大作出的重要部署。各地按照中央要求，结合实际，落实党员民主权利，改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，提高候选人提名、介绍、选举中的民主质量，激发了党员群众的参与热情，提高了领导班子的公信度。

　　一是改进候选人提名方式。

　　许多地方在基层党组织换届选举中，采取组织推荐、党员和群众公开推荐、党员个人自荐相结合的方式产生候选人，拓宽了提名渠道，扩大了提名民主。全国大部分地方村级党组织换届选举采取“两推”办法，即党员推荐和村民推荐相结合产生村党组织领导班子成员人选。乡镇党委换届时，辽宁等地探索采取实名推荐的办法，综合运用换届考察、年度考核等结果，确定初始提名人选。地方党委换届时，各地普遍对新一届党委领导班子人选进行全额定向民主推荐，对现任班子成员进行民主测评、民主评议，对拟提拔人选普遍进行二次推荐，民主推荐、民主测评的真实性、科学性进一步增强。

　　二是拓宽候选人介绍方式。

　　在乡镇、村党组织换届中，许多地方改变过去只发放候选人简历的单一介绍方式，采取召开见面会、竞职陈述、回答党员群众提问、实地调研、公布工作实绩等方式介绍候选人，增进了选举人对候选人的了解。辽宁、河北等地部分乡镇在党委换届中还采取橱窗展示、制作展板、播放录像、媒体介绍等方式，形象直观地介绍候选人情况，为党员群众了解候选人搭建平台、创造条件。

　　三是完善党内选举办法。

　　各地通过适当提高候选人差额比例，扩大了选举中的民主，实现了好中选优。在地方党委换届中，31个省（区、市）党委委员候选人差额比例平均为11.9%，比上次换届提高0.6个百分点。普遍提高市、县党委委员、候补委员候选人差额比例。其中，市委委员、候补委员的差额比例平均为14.9%，县委委员、候补委员的差额比例平均为11.3%。

　　党的地方委员会工作机制得到新规范

　　党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，是民主集中制在党的领导制度上的具体运用。各地坚持贯彻落实民主集中制，进一步健全党的委员会制度，探索完善党内民主决策、民主监督机制，地方党委集体领导作用进一步加强，执政能力进一步提高。

　　一是完善集体领导与个人分工负责相结合的制度。

　　2008年，中央印发《关于进一步完善地方党委领导班子配备改革后工作机制的意见》，对地方党委常委会集体领导制度、分工负责制、工作协调机制等作出明确规定。各地按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善并严格执行常委会的议事规则和决策程序。同时，普遍建立健全党委常委分工负责制，明确书记、副书记和其他常委职责，科学合理分工，加强常委之间的沟通协调，形成团结协作、运转高效的工作机制。福建沙县对事关全县发展大局、事关群众切身利益的重大事项，探索实行议题提出、调查研究、提出方案、风险评估、征求意见、会议讨论、会议表决、组织实施、监督检查“九步工作法”，提高了决策科学化、民主化水平。

　　二是健全地方党委常委会向全委会报告工作并接受监督制度。

　　地方各级党委常委会定期向全委会报告贯彻落实中央和上级党委决策部署、全委会决议执行和廉洁从政等情况，全委会采取讨论、评议等形式，对常委会工作进行评价。各地普遍推行“一报告两评议”制度，即地方各级党委常委会每年向全委会报告工作时，专题报告年度干部选拔任用工作情况，并在一定范围内接受对本级党委干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部的民主评议。一些地方探索建立同级党代表大会代表、全委会对常委会工作进行评议监督制度。一些地方还在规范常委会决策程序，细化全委会、常委会决策范围等方面进行探索，进一步理顺了全委会、常委会关系，全委会决策、监督作用得到进一步发挥。

　　三是推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。

　　各地按照《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定，进一步健全议事规则和决策程序，普遍实行党委讨论决定重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用票决制，切实扩大了决策中的民主。一些地方实行下一级党委、政府领导班子正职以及一些重要部门主要负责人拟任人选和推荐人选，由全委会审议、无记名投票表决。全国69个县（市、区、旗）开展县委权力公开透明运行试点，科学划分党代会、全委会、常委会及其成员职责权限，为规范县委权力运行尤其是县委书记职权积累了经验。

　　党内基层民主建设取得新成效

　　党内基层民主建设是党内民主建设的基础工程。各地以尊重党员主体地位，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，积极稳妥推进党内基层民主建设，党员民主意识进一步增强，党内基层民主的实现形式不断拓展，党内基层民主制度不断完善，基层党组织和党员队伍的生机活力进一步显现。

　　一是普遍实行基层党务公开。

　　2010年，中央颁布《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，对基层党务公开的内容、程序和方式作出规定。广大基层党组织采取多种形式推进党务公开，细化公开内容，规范公开程序，严格公开时限。目前，基层党组织党务公开平均覆盖率达98%以上。天津、内蒙古、江苏等地基层党组织创新党务公开手段，在用好党内会议、文件、简报、党员活动室、广播电视、党报党刊、公开栏等传统方式实行公开的同时，充分运用互联网、局域网、电子显示屏、远程教育站点、手机短信平台等现代信息手段，使党务公开更加简便、快捷、高效。一些基层党组织还建立了“党员点题公开栏”和征求意见箱，提高了党务公开的针对性。党务公开为党员、群众了解和参与党内事务提供了一个可操作的平台，有效推动了各级党组织转变工作作风，增强了党员的归属感和责任感，党员主体作用得到了更好发挥。

　　二是稳妥开展基层党组织领导班子民主推荐和选举工作。

　　各地认真落实十七大关于“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”的要求，在部分基层党组织中开展了公开推荐、直接选举领导班子成员试点工作。2009年，江苏南京市在换届的363个社区党组织中，全部采用公开推荐、直接选举方式产生社区党组织领导班子成员。2010年，广西在村（社区）党组织换届中，普遍采用公开推荐、直接选举方式产生基层党组织领导班子成员。

　　三是积极推进基层民主议事决策。

　　各地结合实际，拓宽党员民主议事决策的有效途径与形式，完善基层党组织领导班子议事决策规则和程序，健全决策前征求意见制度，充分发挥党员大会或代表大会民主议事决策作用。全国有57.5万个村推行“四议两公开”工作法，即所有村级重大事项都在村党组织领导下，按照党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，决议公开、实施结果公开的程序决策实施，党领导的村级民主自治机制进一步完善。浙江台州市村级党组织实行的“民主恳谈会”制度，已经延伸到乡镇、社区和企业。天津将村级重大事务列入民主决策范围，推行“六步决策法”。一些地方还规定，每月“逢4说事”、“逢5议政”，先召开党员大会，再由党员群众共同参与议事决策，使党员大会的作用经常化、制度化。

　　四是不断拓宽党内基层民主监督渠道。

　　各地不断拓宽党内基层民主监督渠道，完善党内基层民主监督机制，加强对基层干部的监督，切实保障了党员的监督权。浙江、山东、湖北、广东等一些地方探索建立了党员向基层党组织及领导班子成员提出询问和质询制度。广西在部分县（市、区）和乡镇推行党员旁听县（市、区）党委常委会议、乡镇党委会议的做法。四川成都、云南丽江等部分县（市、区）邀请党员代表列席党代会、全委会、常委会和基层党组织有关会议。各地在发展党员、党内表彰等工作中通过报纸、电视、网络等进行公示，接受党员群众监督。党员群众普遍反映，参与党内基层民主监督的途径更多了、质量更高了。

　　启示与思考

　　党的十七大以来，党的组织制度进一步完善，党内基层民主进一步发展，党的生机活力进一步增强。党的组织制度和党内基层民主建设的创新实践，为今后工作提供了有益启示。

　　一是坚持服务科学发展大局。

　　更加自觉地在推动科学发展、促进社会和谐的大局中来谋划，紧紧围绕深入贯彻落实科学发展观来展开，以服务和保障科学发展的实际成效来检验，努力使党的组织制度和党内基层民主建设与中国特色社会主义建设总体布局相适应。

　　二是坚持尊重党员主体地位。

　　把尊重党员主体地位、保障党员民主权利的要求贯穿到党的组织制度和党内基层民主建设的各个环节，体现到各个方面，充分发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用，充分调动党员的积极性、主动性和创造性。

　　三是坚持与时俱进、改革创新。

　　尊重基层首创精神，拜人民为师，以实践为师，善于发现和总结基层实践创造的好经验好做法，提炼上升为制度规范。既坚持继承传统，又努力探索创新，不断推进党内基层民主建设的实践创新、理论创新和制度创新。

　　四是坚持民主与集中相统一。

　　既要充分发扬党内民主，使各级党组织和广大党员的意愿得到充分表达，又要在民主基础上实行正确的集中，使党的组织制度和党内基层民主建设在维护党的团结统一、增强党的创新活力中发挥重要作用。

　　五是坚持从实际出发循序渐进。

　　既自觉适应广大党员民主意识普遍增强、了解和参与党内事务的愿望日益迫切的新情况，推进党的组织制度和党内基层民主建设，又要从实际出发，立足当前、着眼长远，把自上而下的带动和自下而上的促进结合起来，有组织、有步骤地扎实推进。