以行政体制改革为前提推进大部制——政协委员热议大部门制改革

　　“坚持转变政府职能，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”温家宝在政府工作报告中对下一届政府提出的建议，连日来成为全国政协委员们热议的话题。如何在未来真正建立起服务型政府，使行政体制与市场经济发展相适应？大部制改革是整体行政体制改革的重要措施，如何配套改革？如何防止大部门制改革“碎片化”？委员们进行了深入的思考。

　　建立人民满意的服务型政府

    ——全国政协委员迟福林谈转变政府职能

　　未来5至10年，要实现政府由行政控制向公共治理转型

　　未来5至10年是我国经济社会转型的关键时期，当前在经济下行、社会矛盾凸显的双重压力下，经济发展方式转变面临着重大挑战。迟福林认为，“经济发展方式转变的成败，关键取决于政府的有效作用，取决于政府职能转变的重要突破。”

　　首先，由投资主导向消费主导的经济转型，对政府职能转变提出重大挑战。“实践表明，政府主导的投资扩张往往难以准确反映消费市场的需求，容易造成投资消费结构的扭曲，容易造成无效投资。”迟福林说，“能否理顺政府与市场关系，使政府的经济职能转向提供良好的经济性公共服务、创造良好的市场环境上来，有效地发挥市场在资源配置中的基础性作用，对消费主导的经济转型具有决定性影响。”

　　其次，社会矛盾凸显、社会风险增大，对政府职能转变提出重大挑战。迟福林认为，我国正进入社会矛盾凸显期，社会矛盾和社会风险因素增大，如果处理不好，有可能引发全局性的矛盾和问题。“我国正进入利益博弈时代，社会矛盾和社会风险主要在于利益关系失衡，在由生存型阶段进入发展型新阶段，广大社会成员日益增长的公共需求同公共产品短缺的矛盾比较突出，成为我国利益关系失衡、社会矛盾阶段性特征的重要表现。”

　　“新阶段要强化政府社会职能，就要把创新社会管理的重点放在强化政府公共服务职能上。”迟福林为强化政府社会职能设立了总体目标：适应公共需求变化的趋势，强化政府的社会性公共服务职能，创新公共服务体制，通过5至10年的努力，初步实现政府的社会管理方式由行政控制向公共治理的转型。

　　转变政府职能应改善结构，理顺关系，扭转利益倾向

　　“为什么一再讲政府职能转变却成效不大？”迟福林认为关键问题在于行政权力结构没有破题。“以某些综合部委为例，既负责国家宏观政策的职能、中长期发展规划的重要职责，又具体负责重大项目的审批和价格监管。事实上两者难以兼顾。我认为如果权力结构不调整，政府职能转变是难以到位的。”迟福林告诉记者，“应尽快研究提出以‘三权分设’为重点的大部制改革的总体方案，建立以大部制为重点的行政决策系统，法定化、专业化的行政执行系统和权威性的行政监督系统。”

　　“未来5至10年，我国将处于城镇化快速发展的重要历史时期，无论是经济转型，还是社会转型，都需要城镇化发展的支撑。适应城镇化快速发展的新形势，尽快改变以经济总量为导向的中央地方关系，确立以公共服务为导向的中央地方关系，成为新阶段政府职能转变的重大任务。”迟福林说。

　　这些年，由于政府自身建设的滞后，政府的自身利益倾向具有普遍性，政府职权行使中的机制性腐败问题逐步蔓延，与此相关的许多矛盾积重难返。“从现实来看，政府自身利益倾向不改变，政府职能转变寸步难行，即使某些政府职能转变了，还会在实践中扭曲变形。以更大的决心和魄力扭转政府的自身利益倾向，对确保政府职能的有效性至关重要。”迟福林说。

　　建设阳光政府，关键在于“把权力关进制度的笼子里”

　　如何建立廉洁、高效的阳光型政府，也是摆在新一届政府面前的一道“必答题”。

　　迟福林认为，目前腐败问题比较突出并在某些方面愈演愈烈的根源在于某些部门、行业和官员拥有不合理的资源支配权和市场干预权，由此形成以权谋私、权力寻租等体制性、机制性的腐败。解决这一问题，关键在于“把权力关进制度的笼子里”。

　　“当前，行政审批事项仍然较多、审批程序繁琐，导致利用审批牟取私利的问题比较严重，这也是政府公信力下降的主要原因。深化行政审批制度改革，不仅是政府职能转变的重点，也是解决体制机制性腐败的关键。”迟福林建议，新一届政府要大力推动并全面实行政务公开，出台政务公开、司法公开的具体方案，强化司法监督、媒体监督、公众监督，实现权力制约权力和社会监督权力的有机结合。同时把行政成本占比逐年下降作为下届政府的约束性指标，并向全社会公开。尽快采取强有力的措施，遏制“三公经费”的膨胀。

　　另外，迟福林表示，转变政府职能，一定要有自我革命的勇气，坚决打破背离社会主义市场经济改革方向的利益格局，解决政府职能越位、缺位、错位等问题，使政府真正成为公共产品和公共服务的提供者。

　　迟福林说，从2003年SARS危机以来，我们就一直在不同场合反复谈要推进政府转型，我们提倡“小政府、大社会”。但是，“小政府、大社会”的实现，意味着必须坚持在市场主导的基础上强化政府作用。但是现在有个问题就是，在经济生活领域，是“坚持市场主导基础上来强化政府的作用”，还是实行“政府主导基础上发挥市场作用”？这个问题其实尚未得到很好的解决，因而使政府干预市场微观运行在某些地方成为常态。甚至政府占有和控制的资源不是在缩小，而是在扩大，这也使得市场配置资源的基础性作用受到一定的削弱。应当看到，“小政府”是相对于“大市场”、“大社会”而言的。政府再大，也不可能大于市场和社会。而“小政府”，也不单是指政府的规模，而主要的是政府职能规范，“小”而有效，“小”而很强。

　　大部制改革需要内外融合　

　　两会期间，全国政协委员、原工信部部长李毅中召开了一场个人“发布会”，北京会议中心9号会议室媒体往来若市。其间，他回答了本报记者关于大部制改革的提问，并提炼为五大要点：职能转换、机构精简、内部融合、授权有限，不能单科突进。他更坦言，改革牵涉到各部门原有职权、人员的调整，如果配合得好、磨合得好，改革就比较顺畅。

　　5年前大部制改革，李毅中担任新成立的工业和信息化部首任部长。对于那次改革，李毅中说，“大部门制是中央确定的行政体制改革的方向，工信部的成立是重要的一步。”

　　工信部由原来的信息产业部和发改委的有关司局、国防科工局、国务院信息办、国家烟草专卖局等部门组建，呼应了中国信息化与工业化相融合的发展思路。

　　李毅中当时由国家安监总局调任工信部任首任部长，直至2010年12月26日卸任。“工信部刚刚成立就发生了三聚氰胺事件，随后不久就遇到了金融危机，工业部门首先遭到冲击，大部门制对应对一系列危机起到积极的作用。”李毅中说。

　　中国工业主管部门过去较为分散，工信部则囊括了大部分工业部门，如原材料司主管钢铁、有色、化工、建材等行业，装备司囊括了原来的“一机部”（第一机械工业部）到“八机部”，消费品司则涉及纺织、轻工、食品等。

　　“改革对工信部提出的要求是：要撑起中国工业的建构。工业部撤销，工业部门在弱化是不争事实。我们不说撑起建构，至少要恢复性地建构起来。”金融危机时，工信部出台十大产业振兴规划，中国工业用了1年多时间就走出低谷。不过，李毅中遗憾的是，“与建立大部门制相对应的‘大司局制’建立起来了，但‘大处室制’限于当时的情况没有建立起来，内部机制健全还有很多工作要做。”

　　此次两会期间，新一轮的大部制改革方案即将出台，大食品安全监管、大交通等方案都在舆论预测中。由于此前多头管理带来种种弊端，社会对大部制改革充满期待。

　　“大部制改革就是把相近的职能从不同部门集中起来，进行资源整合，从而提高工作效率，精简机构。”李毅中说，“但不是板块的拼凑，最根本的是转变政府职能，要政企分开、政资分开、政社分开，政府和中介机构分开。”

　　李毅中在任工信部部长时是位个性官员，他同意媒体的看法，认为更主要的挑战是将不同部门的职能和不同的人融合在一起。

　　“大部制从外部看是各个部门职能的融合，有进有出；从内部看是人员的融合，不同行业有各自的专业文化、工作习惯等，并且会出现结构性矛盾。有的可能专业过剩，板凳要加长，位子就少。有的位子多，来的人少，机会就多一点。需要互相学习，扬长避短，在融合后提高办事能力。”李毅中说。

　　此前，中共召开十八届二中全会，对行政体制改革作出长远部署，其突出亮点是减少和下放权力。

　　“大部制改革是整体行政体制改革的重要措施，但不能单科突进，需要配套改革。”李毅中说，如果用前几年的老话来讲，要把改革的力度、发展的速度和人民群众接受的程度“三度”结合起来。用现在的话来说，大家普遍感到要进一步加大改革的力度，用更大的政治智慧、政治勇气来推动改革开放。中国的改革要有顶层设计，要有路线图时间表，要加快推进。

　　谨防改革“碎片化”　

　　从1982年到2008年，我国先后进行了6次集中的行政体制改革。“进一步深化行政体制改革，推进政府机构改革，初步建立职能统一的大部门体制框架”，又被写进今年的政府工作报告。全国政协委员谢双成指出，2008年国务院完成机构改革，调整了15个机构，组建了5个大部门，减少了4个正部级机构，为大部门制改革进行了积极探索。而从地方大部门制改革的实践看，由于缺乏统一的制度设计与时间表，加之各地情况差异较大，使得大部门制改革呈现“碎片化”，导致整体效果不明显。

　　谢双成分析认为，大部制改革仍处于探索阶段，一些深层次的问题，包括机构设置不合理、职能交叉、协调机制不畅，决策权没有与执行权、监督权相分离，一些部门“既当运动员又当裁判员”，各级政府“职责同构”，纵向层级多、行政成本高、效率低的问题并无实质改变。同时，还衍生出一些新的问题，如有的大部门没有完全适应从“物理组合”到“化学反应”，长期磨而不合，职责分工没有落实到位，中央与地方改革衔接不畅，地方政府“不知怎么改”和“先改要吃亏”的心理比较普遍，甚至一些地方原已合并的部门又拆分了。

　　“从现在到2020年还有不到8年时间，深化行政体制改革时间紧、任务重。”谢双成委员建议国务院成立超越部门利益的行政体制改革领导小组，加强组织领导和顶层设计。按照建立中国特色社会主义行政体制的目标要求，以深入推进“大部门制”（横向改革）和“省管县体制”（纵向改革）为重点，转变职能，优化组织结构，理顺职责关系。新一轮行政体制改革启动后，应制定一揽子切实可行的体改方案，经中央全会通过，由国务院提请全国人大审议，从国务院开始，然后到省、市、县，逐步展开。