“约谈”的形式与做法

　　《现代汉语词典》将“约谈”界定为“约定会谈”，即“约好之后再谈”，是指相关主体出于了解情况、调查取证、警示告诫的目的，与当事人约定会谈。

　　“约谈”的用法

　　目前，我国规定党政机关“约谈”工作的法律法规、规章、规范性文件已有数百部（件），且还在逐年增加。从制度和实践来看，尽管约谈在形式上是约定会谈，但在用法及其性质、法律地位等方面是有区别的。大致可以归纳为三类。

　　一是机关单位内部开展工作的具体方式。用于各类机关单位听取意见、沟通交流、思想教育等活动，在法律上没有特定意义，对当事人权利义务不产生实质影响。如学校辅导员约谈学生，进行心理辅导。再如，根据2017年全国人大常委会办公厅印发的《关于立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》第10条，法律草案涉及重大利益调整的，可以就特定问题或者事项咨询有关单位和个人，咨询可以采取书面形式，也可以通过访谈约谈等方式进行。

　　二是机关单位之间、上下级之间带有调查、警示、告诫性质的执纪措施或者监督措施。此时，实施约谈的主体一般是负有一定监督管理职责的党政机关。如根据《中国共产党章程》第46条，各级纪律检查委员会对党的组织和党员领导干部进行监督，受理处置检举举报，开展谈话提醒、约谈函询。再如，根据《水污染防治法》第20条，对超过重点水污染物排放总量控制指标或者未完成水环境质量改善目标的地区，省级以上环保部门应当会同有关部门约谈该地区政府主要负责人，约谈情况应当向社会公开。

　　三是行政执法机关对当事人实施的带有调查、提醒、警告性质的非强制性执法措施。“约谈”作为行政执法措施，是承担经济社会有关领域监督管理职责的行政执法机关，针对出现的问题，在事先约定的时间、地点与作为当事人的公民、法人或者其他组织进行沟通交流，以警示、告诫等方式，督促其遵纪守法，引导当事人采取自愿的作为或者不作为，尽量避免违法问题发生或者扩大，维护公共利益。如根据《网络安全法》第56条，有关部门在履行监管职责时，发现网络存在较大安全风险或者发生安全事件的，可以按照规定的权限和程序约谈该网络运营者的法定代表人或者主要负责人，网络运营者应当按照要求采取措施，进行整改，消除隐患。

　　作为行政执法措施的“约谈”

　　约谈作为行政执法措施，在市场监管等领域被广泛使用，取得了较好效果，但也出现了一些问题和困惑。一方面是超出了警示、告诫的性质，有的地区和部门出现“名谈实罚”等惩罚性、强制化趋势。少数执法机关没有法律法规依据，对当事人不配合或者拒绝参加约谈的行为采取记录诚信档案、列入“黑名单”、限制资质等惩戒措施。另一方面是少数地区和部门乱用、滥用约谈，出现“以谈代罚”的过度化倾向。《行政处罚法》第5条明确了“处罚与教育相结合”的原则，并在第27条规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”但少数执法机关对已经明显超出“轻微”“及时”“没有造成危害后果”等标准的违法行为，仍以约谈方式进行纠正或者以约谈和解的形式替代处罚。

　　目前我国法律尚未对“约谈”的设定依据、实施程序等作出统一规范。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”尽管作为行政执法措施的约谈是一种非强制行为，但执法机关的约谈实际上对当事人提出了配合、协助的要求，不能不经法定授权和程序随意设定。理想的状态是，法律、法规可以设定，规章和规范性文件可以在上位法基础上作出具体规定。同时，从前中后期对约谈的实施程序进行规范，避免约谈被滥用、乱用和随意使用。

　　约谈之前。执法机关应当发出书面通知，向当事人告知约谈目的、依据、事项、时间、地点、所需要材料等信息。由于执法机关权威、利益诱导等因素，当事人收到约谈通知后一般会认识和预判到约谈的原因，接受预约、认真准备。值得注意的是，约定的本意是“约定会谈”，如果当事人选择不配合，也就是双方没有约定好的话，约谈是无法进行的，执法机关不能仅仅针对当事人不配合约谈的行为而对其予以制裁。

　　约谈进行中。执法机关应当向当事人指出问题，介绍有关法律、法规、规章和政策，提出解决方案或者整改措施，并警告当事人如果对此不重视、不积极改正，则将可能因为其行为涉嫌违法而被执法机关采取制裁措施，会对其造成更大损失。当事人可以对有关情况作出解释说明，表达自己态度，介绍下一步工作方向，也可以提出疑问并要求执法机关反馈。

　　约谈结束后。执法机关应当制作书面记录，交给当事人核对并可按要求提供复印件。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等事项外，约谈记录一般可以公开，特别是对于涉及公共利益社会公众关心的内容，执法机关应当主动公开。如果当事人不按照约谈要求落实整改，且确有涉嫌违法行为的，执法机关应当依法启动调查程序，根据违法事实采取责令整改、检查、处罚、强制等措施。

　　“约谈”与类似行政行为的区别

　　约谈与责令改正。责令改正是执法机关发现当事人有违法行为时命令其纠正，回到合法轨道上来。实践中，执法机关经常在约谈中责令当事人停止违法行为、要求整改，责令改正往往是约谈的一项内容。而约谈可能针对还没有达到违法标准但很可能就要涉嫌违法的行为，也可能针对已经涉嫌违法、需要马上停止的行为。如某地网信办针对某门户网站持续传播色情低俗信息等问题约谈企业负责人，责令立即停止违法违规行为，该负责人表示将严格落实网信部门要求，进行自查自纠。

　　约谈与行政指导。两者有高度相似性，约谈往往被认为是行政指导的表现形式之一。如原国家工商总局发布的《关于加强商品交易市场规范管理的指导意见》第8条要求，各地工商管理部门要进一步强化行政指导力度，通过建议、辅导、提醒、规劝、示范、公示、约谈等非强制性方式引导经营者诚信守法经营。行政指导侧重于利益诱导，主要是通过建议、示范、奖励等方式引导当事人自愿采取行动。约谈侧重于警示、告诫，即使有指导性内容，但本质目的还是警告，有一定威慑性。行政指导可以针对不特定人群，也可以针对特定个体，而约谈一般只针对特定当事人。(作者 潘波)